欢迎您光临浙江省散装水泥发展和应用信息网!
信息搜索:
理论研讨 当前位置:网站首页 >> 理论研讨 >> 研究报告

全省散装水泥专用车辆安装GPS和驾驶员持证上岗行政执法与行政处罚研究

作者:admin    发布时间:2015-07-21    点击:

    摘要:随着《浙江省促进散装水泥发展和应用条例》的颁布实施,我省散装水泥发展和应用进入了行政服务和行政管理共同促进行业发展的新时期。行政执法作为行政管理的一项手段,逐渐显示出其重要作用。在行政执法实践的初期探索阶段,会出现较多问题,需要逐一解决和完善。

    我省关于散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展、应用的地方性法规《浙江省促进散装水泥发展和应用条例》颁布至今已逾两年,浙江省散装水泥发展和应用管理实现了“有法可依”。但是,“徒法不足以自行”,各种法律制度的完善,还只是构建出了一个符合法治精神的法律制度体系,要真正展示法律的生命力,就不能只做到“有法可依”,还要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。目前散装水泥发展和应用领域的执法实践,正是这样一个依法执法、追究违法的过程,同时也是一个自我完善、调整的过程。

    1 研究背景

    1.1 立法背景—《条例》的制定

    2009年7月31日,《浙江省促进散装水泥发展和应用条例》(以下简称《条例》)经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过并予公布,于2010年1月1日起施行。

    《条例》中对于全省散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆专用车辆(以下简称“专用车辆”)有关事项的管理作出了明确规定,要求专用车辆应当安装GPS行驶记录装置、专用车辆驾驶员应当经过业务技能和安全培训,从而以立法的方式将两项管理内容固定下来,成为全省散装水泥管理机构及公安机关交通管理部门的执法依据。

    1.2 现实背景—对专用车辆有关事项进行管理和执法的必要性

    多年以来,由于对专用车辆缺乏有效的管理手段,散装水泥专用车辆超速等违法行为引发恶性交通事故频频发生,并且驾驶员偷盗散装水泥现象时有发生,严重影响到人民群众的生命、财产安全和企业的经营诚信,已引起社会各界对该问题的关注。 

    1.2.1 安装行驶记录装置的必要性

    1.2.1.1 专用车辆安全事故多发

    专用车辆交通肇事多发问题一直是社会普遍关注的问题,水泥搅拌车辆已经成为影响交通安全的“马路杀手”。2008年杭州交警部门统计,当年1至8月,共发生因散装水泥车、混凝土搅拌车等工程车辆的交通事故共114起,受伤115人,死亡44人;2009年杭州则有71人因工程车事故死亡。而今年,专用车辆肇事事故频发,有关水泥搅拌车辆制造重大交通事故的报道屡屡见报:2月28日,在秋石高架底下,农都市场附近,一辆水泥搅拌车和一辆公交车相撞,水泥车侧翻车损严重,公交车上有数名乘客受伤;4月4日,在(拱北)上塘路和永庆路路口,一辆水泥车为抢在红灯前穿过路口,与电瓶车相撞,致电瓶车车主死亡;4月14日,滨江垃圾街发生水泥罐车撞倒一行人的事故,被撞行人当场死亡;5月初,下沙一搅拌车与公交车B1发生碰撞,搅拌车侧翻严重变形。7月10日、11日两天,杭州发生4起工程车事故,造成4人死亡,其中一辆混凝土搅拌车与电瓶车相撞,致使电瓶车上一女子死亡;7月16日,湖州德清一搅拌车与中巴车相撞,造成12人受伤,其中3人重伤; 7月23日,在浦江恒昌大道,一混凝土搅拌车与一雪铁龙轿车发生碰撞,随后雪铁龙轿车撞上一辆集装箱车引起爆炸,造成雪铁龙轿车上两人死亡……类似事情比比皆是,大部分因专用车辆超速、超载、违章变道、抢红灯等造成。

    1.2.1.2  专用车辆驾驶员偷盗水泥、混凝土、柴油现象严重

    驾驶员偷卸散装水泥、预拌混凝土和柴油情况不在少数,严重影响了企业的经营信誉和散装水泥、预拌混凝土的推广使用。以散装水泥的偷盗为例,少数驾驶员在运输途中偷卸水泥,如一次1-3吨,很难跟踪检查,安装GPS行驶记录装置后,驾驶员只要一启动空压机,打水泥,系统会自动报警,对驾驶员起到较强的监督作用,有效提高驾驶员的自觉性,减少不法行为的发生。

    1.2.1.3 专用车辆安装GPS执法的重要意义

    安装行驶记录装置对车辆进行动态监管,专用车辆一旦超速、超载,在监管平台上就都能显示,通过监管人员对车辆驾驶人的提醒,预防和减少专用车辆交通事故的发生;同时,驾驶员若存在偷盗油料现象,通过GPS也能够及时发现并采取有效手段制止。因此,通过对专用车辆安装GPS的监管和执法,强制专用车辆安装GPS,能够有效降低交通事故发生率,减少偷盗油料现象,保障人民群众生命安全和财产安全,是立足于社会全局的角度的一项重要职责。

    1.2.2 对专用车辆驾驶员持培训合格证上岗进行管理和执法的必要性

    散装水泥专用车辆为特种车辆,除驾驶技能外,对业务操作也具有特殊的要求。散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆专用车辆在运输过程中重心不稳,特拐弯时车辆一旦超速、超载,极易发生侧翻事故;在施工现场,对驾驶员从专用车辆向流动罐输送散装水泥或预拌砂浆,以及向施工地点泵送预拌混凝土等操作,都有特殊的业务操作技能和安全要求。

     随着城市化进程的加速,专用车辆经常在人口稠密的城市道路与建设工地行驶与作业,如果发生安全事故,后果较为严重,安全行驶责任特别重大。对专用车辆驾驶员持培训合格证上岗开展执法,强制驾驶员学习业务技能和安全知识,从源头上减少因专用车辆驾驶员业务技能和安全意识不佳而导致的安全事故,保障人民生命安全。

    2 法条解读

    2.1 专用车辆管理有关事项

    2.1.1 专用车辆安装GPS行驶记录装置的管理
    《条例》第十七条第一款规定,散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆专用车辆应当安装符合国家标准的行驶记录装置。专用车辆所有人或者管理人应当保证行驶记录装置的正常运行。公安机关交通管理部门依法对行驶记录装置安装、运行等情况进行检查。

    2.1.2 专用车辆驾驶人员的管理

    《条例》第十七条第二款、第三款规定,散装水泥管理机构应当会同公安机关交通管理部门,组织对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆专用车辆驾驶人免费进行业务技能和安全培训。专用车辆所有人或者管理人应当予以配合。专用车辆所有人或者管理人应当使用经过业务技能和安全培训的驾驶人驾驶专用车辆。
    2.2 专用车辆管理主体及方式
    2.2.1  专用车辆管理主体

    根据该条,专用车辆安装GPS行驶记录装置与车辆驾驶员培训的管理主体有区别。专用车辆是否安装行驶记录装置的管理主体是公安机关交通管理部门,而车辆驾驶员是否经过业务技能和安全培训的管理主体是各级散装水泥管理机构即省、市、县(市、区)三级散装办。两个部门应当在各自的管辖范围内对职权范围内的事务进行管理,不得擅自超越各自职权范围,越权进行检查、执法。

    2.2.2  专用车辆管理方式

    除了对专用车辆安装GPS进行督促安装、日常监督检查,对专用车辆驾驶员进行培训、考试、核发培训合格证件以外,《条例》还以罚则的形式明确,两个部门可以行政处罚的方式对违反《条例》第十七条的行为进行管理。

    第三十三条第一款规定,专用车辆未按规定安装或正常使用行驶记录装置的,由公安机关交通管理部门责令改正,限期安装,对车辆所有人或者管理人处以二百元的罚款;属于驾驶人责任的,对驾驶人处以二百元的罚款;逾期未安装的,代为安装,所需费用由车辆所有人承担。

    第三十三条第二款规定,专用车辆所有人或者管理人使用未经业务技能和安全培训的驾驶人驾驶专用车辆的,由散装水泥管理机构责令改正,处以五百元以上一千元以下的罚款。公安机关交通管理部门应当予以配合。

    2.2.3 专用车辆管理被处罚对象
    《条例》将专用车辆安装GPS和驾驶人培训的主要责任主体规定为专用车辆的所有人或者管理人,是考虑到车辆安装GPS或驾驶人能否参加培训,往往取决于专用车辆所有人或管理人,因此应当由车辆所有人或者管理人来承担违法的不利后果及法律责任。
    3 专用车辆管理实践中存在的问题
    3.1 专用车辆驾驶员流动速度快
    目前,各地对专用车辆驾驶员培训进度及效果较好,但由于薪酬待遇、工作环境等种种原因,专用车辆驾驶员流动性较大。企业为其报名参加培训后,驾驶员往往服务时间不长就离开企业另谋职业;而企业为控制并减少专用车辆驾驶员流动,往往将培训合格证收集统一保管,一方面致使散装水泥管理机构行政执法检查时,不能当场检查培训合格证,造成手续的繁杂和时间延误,拖长执法时间,增加执法成本;另一方面致使专用车辆驾驶员离开企业时无法随身携带培训合格证,到其他企业驾驶专用车辆时,需再次进行培训领证,散装水泥管理机构重复培训,人力、财力、物力浪费现象普遍。

    3.2 外地牌照车辆难予管理;
    不论是对车辆安装GPS行驶记录装置的管理,还是专用车辆驾驶员业务技能和安全知识培训,我省均已取得了显著成效。但对车辆管理的范围,《条例》未以明确条文予以规定,但从法理角度考虑:属地管辖上,我省散装水泥管理机构仅能对在我省范围内从事经营、运输的专用车辆实施管理;属人管理上,仅是对具有我省户籍即在我省登记注册的专用车辆实施管理。但实践中特殊问题较多,例如:

    3.2.1寻找车辆管理人或所有人难
    执法中若发现外地牌照专用车辆未安装行驶记录装置(非驾驶人责任时)或驾驶员未经培训,需要对车辆所有人或者管理人实施处罚,相应的一系列相关证据及告知程序,也应当向车辆所有人或管理人作出,但外地牌照专用车辆的所有人或者管理人往往身处省外,要对这些人员进行执法,发协查通知的做法并不现实,实践中常常难以达到目的,而专程赴省外取证执法,则费用过高。《条例》对于专用车辆未安装GPS行驶记录装置的处罚限额为200元,对专用车辆驾驶员未经培训驾驶专用车辆的处罚限额为500元以上1000元以下,数额并不高;若到省外执法,执法成本将远高于罚款数额。

    3.2.2 申请法院执行难

    即便证据已经到位,以邮寄书面材料的方式送达告知及处罚文书,仍存在执行难的问题:外省若未就专用车辆安装GPS行驶记录装置和驾驶员培训上岗问题制定地方性法规或地方政府规章,专用车辆所有人或管理人往往对于我省的该两项处罚决定持有异议,对该处罚决定的执行必然不力。而散装水泥管理机构自身并无强制执行力,需要依靠法院强制执行;但个案的执行标的较低,法院执行庭向来是案件不断,人手欠缺,其是否愿意花费大量精力、成本执行1000元以下标的的案件,值得考虑。

    3.2.3 企业短期使用的外省车辆管理难

    部分企业为弥补自身专用车辆输送能力不足,从社会上短期借用专用车辆,除车辆所有人在外地寻找困难外,该部分车辆的管理人也较难界定。《条例》释义对第十七条作出如下说明:“之所以确定‘管理人’的责任,是因为实践中一些专用车辆所有人并不直接从事运输经营,而是把车辆租借给他人经营管理,这种情况下,管理人有责任和义务保证行驶记录装置的正常运行。”对第三十三条则说明“实践中,一些专用车辆租借给他人使用,由他人经营管理,所有人无法实际控制车辆,在这种情况下,对行驶记录装置进行维护、管理的责任属于管理人”从此定义来看,“管理人”应当是对专用车辆有一个较长时间的经营使用过程的人,也只有较长时间的经营使用才可能产生管理责任和义务。而对于那些短期使用,例如只运输一天或运输几次散装水泥、预拌混凝土或预砂浆的专用车辆,由企业作为管理人,承担驾驶员未培训的法律后果,于情理不合,于法理则过于严苛。

    3.3 专用车辆执法检查中当场处罚难度大

    行政处罚法将可使用简易程序作出当场处罚决定的情形规定为“案件事实确凿,对公民处以50元以下罚款,对法人或其他组织处以1000元以下罚款”。专用车辆未安装GPS处罚权限在公安机关,对于专用车辆驾驶员未经培训上岗的处罚,《条例》规定处以500元以上1000元以下。表面上看似乎可以当场处罚,但研究行政处罚法的程序和《条例》的规定,要当场处罚却存在不少问题,理由如下:

    (1)如果专用车辆是个体的,罚款比《行政处罚法》规定的当场处罚幅度50元要高,是不能当场处罚的;

    (2)而如果专用车辆是企业所有或者管理的,被处罚的对象应当是车辆所有人或者管理人,按照条例规定,要找企业进行处罚,由企业法定代表人或者企业指定的人员处理,而在场的只有驾驶员,依《条例》规定,不能直接对驾驶员处罚。因为行政处罚法里最重要的一个原则,就是行政处罚法定原则,也就是说在作出行政处罚时,不管是实体,还是程序,都要严格依照法律执行,实体方面包括行政处罚的主体、对象、被处罚行为的特点、处罚主体、处罚的种类和幅度等等,如果这些方面超越了法律、法规规定的范围,那这个行政处罚就是无效的。《条例》规定被处罚的对象是专用车辆的所有人或者管理人,而不是驾驶员,因此不能直接处罚驾驶员,若发现有未经培训驾驶专用车辆的情况,要找车辆的所有人或管理人去处理,而不是直接对驾驶员进行处罚,除非车辆所有人或者管理人自己驾驶专用车辆或者车辆所有人或者管理人自己在场。
    专用车辆驾驶员未培训上岗的罚款额度低,但仍要按照一般程序来做出处罚决定,一线执法人员不易理解,意见较大。

    3.4 公安机关配合不力。
    专用车辆安装GPS的行政管理和行政处罚,依据《条例》规定,需要由公安机关配合并进行行政执法及处罚。我办已通过多种途径与公安机关交通管理部门进行了沟通,并联合下发了有关文件。但在实际执法过程中,仍然发现公安机关交通部门对该管理项目和文件未加以足够重视。例如,在六月份进行的专项行政执法检查行动中,发现部分市、县(市、区)公安机关交通管理部门仍未按有关规定设置处罚项目,致使发现违法行为时,无从处罚,从一定程度上来说放纵了违法行为的发生。
    4 对存在问题的若干建议

    4.1 改变企业专用车辆驾驶员管理模式,建立专用车辆驾驶员电子信息库
    专用车辆驾驶员流动性大的问题易疏不易堵,驾驶员流动无法制止,应当从企业角度改变专用车辆驾驶员的管理模式,将强制性的留人方式变更为人性化留人、良好工作环境留人。将专用车辆驾驶员培训合格证交由驾驶员自己进行保管,还应告知驾驶员,证件应作为其从事专用车辆驾驶的有效凭证,在驾驶专用车辆时应随身携带,更换服务企业后,若仍然从事驾驶专用车辆工作,该合格证仍然有效,一般情况下不需要再次培训。从而能够达到既随时备用于执法检查,又减少重复培训驾驶员成本的目的。
    此外,对于我省专用车辆驾驶员,还应当着手建立驾驶员的电子信息库,以企业为单位上报专用车辆驾驶员信息,将驾驶员身份、联系方式、是否培训、有无不应再继续驾驶专用车辆情况、有无遗失或再次申领培训合格证等信息录入信息库,一方面能实现对全省专用车辆驾驶员的统一管理,并且在执法中能够快速调取所需证据,另一方面,对于已流动的驾驶员,只需在信息库中查询,即可确知是否需要再次培训,由此避免重复培训。
    4.2 从企业管理入手,抓好对外省专用车辆安装GPS和驾驶员培训上岗的管理
针对外省车辆难于管理的问题,应当从源头抓起。立足企业直接接触外地车辆的实际,加强与企业的沟通交流,要求企业配合公安交通管理部门和散装办做好对外省专用车辆安装GPS和驾驶员培训上岗的管理工作。对于外省牌照的长期在我省运营使用的专用车辆,租用企业应当以管理人的身份做好安装GPS和驾驶员培训工作;对于短暂使用的专用车辆,企业在雇用时,应当主动检查专用车辆是否安装了GPS,驾驶员是否经过培训,若发现未安装GPS或驾驶员未经培训的现象,应当拒绝雇用该专用车辆,并告知原因,以此促使专用车辆所有人安装GPS,并组织驾驶员参加培训。
    4.3 加强与人大和公安机关、法院等相关部门的沟通联系,争取支持
    就实践中出现的问题,要向人大进行汇报,与其共同探讨解决途径,例如对专用车辆驾驶员未经培训行政处罚如何能够当场实施、如何简化程序等,寻求既能有效惩处违法行为人,又能节约执法成本的做法,实现社会效果和法律效果的统一。
    对专用车辆的管理与公安机关交通管理部门密切相关,应当加强与公安机关交通管理部门的沟通联系,通过多种途径落实《条例》及联合下发的有关文件,促使各市、县(市、区)公安机关交通管理部门尽快将对专用车辆未安装GPS的处罚项目设置入处罚系统,并将该项处罚作为日常行政执法检查中的常规项目,早日实现对专用车辆未安装GPS的行政处罚。
    同时要加强与法院执行庭的沟通,告知《条例》中关于专用车辆驾驶员未经培训行政处罚的项目,以及该处罚条款的执行条件、实践中存在问题等,利用法院强制力量及其各地区间司法协助,将行政处罚罚款执行到位,并由此扩大行政处罚实施的力度和效果。
    4.4 加强培训,转变观念,提高执法人员自身业务素质
要继续开展对散装水泥行业执法人员的培训,从行政处罚法理论、《条例》条款解析和执法实务等方面加强执法人员对于行政处罚的认识,深化执法人员对执法知识的理解,提高执法水平。
    要转变观念,从过去单纯服务企业的思想中彻底解放出来,向服务与管理并重的方向转变;要改变过去以责代罚的观念,对于拒不改正的行政相对人,要严格按照《行政处罚法》和《条例》的规定,依法作出并执行行政处罚决定。
    要加强对执法知识的学习强化执法人员对于行政处罚法程序、步骤以及注意事项的重视程度,对于关键的、直接影响到行政处罚合法性的问题,尤其要引起关注,做到严格依法执法;要清除畏难情绪,敢于执法,对于实践中可能遇到的问题,要事先做好准备,寻找应对办法,从实践中摸索经验,提高执法水平,通过努力,创建学习型的、专业的散装水泥执法队伍。
    5 结语
    我省《条例》颁布时间较短,全省散装水泥专用车辆安装GPS和驾驶员持证上岗行政执法仍处于探索前进阶段,实践中发现的问题较多。但随着执法的逐步推进以及对实践中发现问题的解决,我省对于专用车辆的管理必将迈入新的里程,并在全国范围内对专用车辆管理提供重要的实践经验和借鉴。